نظرية أعمال السيادة قانون إداري
إن حق التقاضي وسلوك طرق الطعن ضمن المبدأ الدستوري محمي بالقانون، لا يمكن حرمان أحد من هذا الحق ، ولهذا تختص محاكم القضاء المنشأة بموجب قانون السلطة القضائية ، والمحاكم المحددة في قانون مجلس الدولة ، بالنظر في جميع المنازعات التي يمكن أن تقع بين الأفراد ، أو بين الأفراد والسلطات الإدارية وفق قواعد توزيع الاختصاص بين القضائين ، حيث يختص مجلس الدولة كهيئة قضاء إداري في جميع المنازعات الإدارية المنصوص عليها في قانون مجلس الدولة ، وتختص محاكم القضاء العادي ببقية المنازعات مهما كانت تسميتها , وإلى جانب هذا إن عمل السلطة التنفيذية في الدولة لا يقتصر على ممارسة النشاط الإداري التقليدي وإنما يمتد أحياناً إلى النشاط السياسي والقيام بأعمال وتصرفات ترتبط بمصالح الدولة العليا وهو ما يطلق عليه أعمال السيادة وعلى الرغم من أن نظرية أعمال السيادة تشكل استثناءاً حقيقياً من مبدأ المشروعية الإدارية وخروجاً عن نطاق تطبيقه , مما يصعب معه اعتبارها مجرد قيد على المبدأ
المبحث الأول : الأصل التاريخي لنظرية أعمال السيادة , و مفهوم النظرية .
المطلب الأول :
نشأة نظرية أعمال السيادة والأصل التاريخي لها
عندما قامت الثورة الفرنسية حاول القائمون عليها منع القضاء من التدخل في عمل الإدارة وثد تم تفسير مبدأ الفصل بين السلطات تفسيراً جامداً وصارماً وعلى نحو لا يسمح للمحاكم التدخل في عمل الإدارة وقرارها , وسميت هذه المرحلة بمرحلة " الإدارة القاضية " , وقد كانت الإدارة تقوم بذاتها بالفصل في المنازعات التي تنشأ بينها وبين الأفراد , ولذلك لم تظهر نظرية أعمال السيادة في هذه المرحلة لعدم مسؤولية الإدارة عن أعمالها أمام القضاء .
وفي مرحلة لاحقة أنشأ نابليون بونبارت مجلس الدولة الفرنسي وأصبح له حق الفصل في الطعون والتظلمات التي تقدم ضد القرارات التي تصدر من الإدارة , إلا أنه وبعد سقوط الإمبراطورية الأولى وعودة الملكية إلى فرنسا سنة 1814 أصبح ينظر إلى مجلس الدولة بعين الشك باعتباره امتداداً لحكم نابليون بونبارت فجرت المحاولات للتخلص منه , أو على الأقل تقليص دور الرقابة على أعمال الإدارة وتنبه لذلك قضاة مجلس الدولة وعملوا جاهدين لتجنب الصدام مع النظام الحاكم ليحافظوا على وجود المجلس واستمراره فابتدعوا نظرية أعمال السيادة والتي بموجبها خرجت العديد من أعمال الإدارة السياسية المهمة من رقابته .
ومن أول القضايا التي أعترف بها مجلس الدولة الفرنسي بنظرية أعمال السيادة قضية تتعلق بأسرة نابليون بونبارت ذاته الذي أوجد المجلس وتتلخص في أن النظام الحاكم وقتها رفض تسليم أموال متبرع بها لهذه الأسرة وعندما عرض الأمر على مجلس الدولة قرر عدم اختصاصه بالفصل في الأمر لتعلقه بمسألة سياسية لا يختص بالفصل فيها .
المطلب الثاني:
مفهوم أعمال السيادة :
يعد مفهوم أعمال السيادة من المسائل المختلف عليها في عالم الفكر القانوني ، حيث يضيق هذا المفهوم في الدول ذات الأنظمة العريقة في الديمقراطية التي ترسخ فيها مبدأ سيادة القانون، وفي دول أخرى يتسع حتى يكاد يشمل العديد من تصرفات الإدارة ، وأن المسألة تثير نزاعاً بين أجهزة الدولة القائمة على سلطة الحكم التي ترغب دائمًا في أن تبقى تصرفاتها وأعمالها بعيدة عن رقابة القضاء , وبين القضاة في المحاكم الذين يرغبون في أن يبسطوا سلطتهم على جميع تصرفات الإدارة على اعتبار أن حق الدولة ليس أقوى من حق الفرد وأن كلاً من الحقين مستمد من القانون ولا يمكن الإحتجاج بمفهوم أعمال السيادة من أجل استبعاد العمل بحكم القانون, لأنه في دولة القانون لا أحد فوق القانون، وفي الشريعة الإسلامية كل من الفرد والدولة يتلقى الحق من الله ، وليس حق الدولة أقوى من حق الفرد ، و إن تدخل الدولة في حريات الأفراد وحقوقهم إنما يكون في حدود الضرورة والصالح العام وتطهير المجتمع من الاستغلال والفساد .
هذا، وتقر الشريعة الإسلامية كما يقر التشريع الوضعي بسمو أعمال الدولة على أعمال الأفراد عندما تتصرف في دائرة الحفاظ على كيان الأمة أو الشعب أو الدولة، أو على أساس الحفاظ على المصالح العليا ولو على حساب الأفراد لأن مصلحة الجماعة مقدمة على مصالح الأفراد ، لذلك يفرق فقهاء القانون بين أعمال الحكومة بوصفها سلطة تنفيذية تشرف على إدارة وتسيير المرافق العامة ، وبين أعمال الحكومة بوصفها سلطة سياسية أو سلطة حكم تباشر صلاحية أوسع في تقدير ملائمة أعمالها من أجل حماية أرض الوطن واستقلاله ، وقيام الدولة بأركانها، لذلك تكون خاضعة لحكم القانون في الحالة الأولى، وأعمالها تخضع لرقابة القضاء من حيث المشروعية والملائمة ، وعدم التعسف وغيرها من القواعد التي تحكم التصرفات الإدارية ، ولا تخضع في الحالة الثانية لرقابة القضاء ، وهي وحدها تقدر مدى ملا ئمة تصرفاتها للقيام بواجبها الدولي والوطني تجاه الأرض والشعب، إذ عُدّت تصرفاتها وأعمالها في هذه الحالة من أعمال السيادة .
هذا وقد عرف الدكتور محمود حافظ أعمال السيادة بأنها ( طائفة من أعمال السلطة التنفيذية تتمتع بحصانة ضد رقابة القضاء بجميع صورها أو مظاهرها ) سواء في ذلك رقابة الإلغاء ، أو رقابة التعويض ، أو رقابة فحص الشرعية .
كما عرف الدكتور سليمان الطماوي العمل السيادي بأنه ((عمل يصدر من السلطة التنفيذية ، وتحيط به اعتبارات خاصة كسلامة الدولة في الخارج أو الداخل ، ويخرج عن رقابة المحاكم ، متى قرر له القضاء هذه الصفة )) ويرى أن هذه الأعمال تتعلق بكيان الدولة الداخلي والخارجي وبأنها تشكل ثغرة خطيرة في مبدأ الشرعية وذلك لخروجها عن دائرة الرقابة القضائية.
هذا وقد قالت المحكمة الإدارية العليا في سورية : إنَّه يقصد بأعمال السيادة ((تلك الأعمال والتصرفات الصادرة عن السلطات العليا في الدولة والتي يرتأي القضاء الإداري ذاته، أنها يجب أن تبقى بمنأى عن الرقابة القضائية، بسبب عدم الملاءمة أو مصلحة عليا للدولة يراها، هذا فضلاً عن طائفة أعمال السيادة المعترف لها بهذه الصفة هي في تقلص مستمر في مفهوم الاجتهاد والفقه الإداريين، فهي لا تشمل سوى الأعمال السياسية المهمة كحالات الحرب، والعلاقات الخارجية، وممارسة رئيس الدولة لبعض مهامه الدستورية، وكبعض علاقات الحكومة بالسلطة التشريعية)) .
– جاء في قرار للمحكمة الدستورية العليا في مصر أن (إن الحكمة من استبعاد أعمال السيادة من ولاية القضاء هي أنها تتصل بسيادة الدولة في الداخل والخارج ولا تقبل بطبيعتها أن تكون محلاً للتقاضي لما يحيط بها من اعتبارات سياسية تبرر تخويل السلطة التنفيذية سلطة تقديرية أوسع مدى وأبعد نطاقا تحقيقًا لصالح الوطن وسلامته دون تخويل القضاء سلطة التعقيب في هذا الصدد لأن ذلك يقتضي توافر معلومات وعناصر وموازين تقدير لا تتاح للقضاء ، فضلاً عن عدم ملائمة طرح هذه المسائل علنا في ساحات القضاء. وجاء في قرار آخر (( إن نظرية أعمال السيادة تقوم على أن السلطة التنفيذية تتولى وظيفتين
إحداهما بوصفها سلطة حكم والأخرى بوصفها سلطة إدارة ، وتعد الأعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية بوصفها سلطة حكم من قبيل أعمال السيادة، والأعمال التي تقوم بها بوصفها سلطة إدارة أعمالاً إدارية.
وعلى هذا ، تبين أن أعمال السيادة هي الأعمال التي تباشرها سلطة الحكم في الدول من أجل الحفاظ على كيان الدولة من أرض وشعب وسلطة بمواجهة أخطار خارجية، أو مواجهات داخلية عامة، كتنظيم سلطات الدولة ونظام الحكم ، والعلاقة بين السلطات ، والنظام النقدي ، والأعمال المتعلقة بالدفاع، وعقد المعاهدات ، وإعلان الحرب والصلح والتنازل ، وتنظيم القوات المسلحة وتدريباتها، وإعلان الأحكام العرفية وإنهائها ، وكذلك الإجراءات والتدابير التي تتخذ في حالات الحرب والكوارث الطبيعية من فيضانات وبراكين وزلازل وأوبئة وجوائح وغيرها. كما أن نظرية أعمال السيادة ، شأنها في ذلك شأن معظم نظريات القضاء الإداري الفرنسي ،هي من صنع مجلس الدولة الفرنسي ، وكانت وليدة الحاجة ومقتضيات العمل ، حيث يكون لبعض الأعمال التي تقوم بها الدولة أهمية خاصة ، فإنه من مصلحة الوطن ألا تعرض مثل هذه القضايا على القضاء ، كما أنه قد لا يكون من مصلحة الحكومة عرضها على الجمهور .
وأهم المعايير التي وضعها مجلس الدولة الفرنسي لأعمال السيادة هي:
-1 معيار الباعث السياسي : يعد أول معيار أخذ به مجلس الدولة الفرنسي ، وبموجب هذا المعيار ، فإن العمل يعد عملا من أعمال السيادة، إذا كان الباعث عليه سياسيًا ، أما إذا لم يكن الباعث على العمل سياسيًا ، فإنه يعد عملاً إداريًا ومن ثم يخضع لرقابة القضاء .
-2 المعيار المستمد من طبيعة العمل ذاته أو موضوعه: واستنادً ا إلى هذا المعيار ، فإن العبرة لطبيعة العمل ذاته أو موضوعه ، بغض النظر عن الدافع إليه .
-3 معيار النصوص القانونية المطبقة : يفرق هذا المعيار بين النصوص الدستورية والنصوص القانونية ويرى أن أعمال السيادة هي تلك الأعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية تنفيذاً وممارسة لإختصاصها الواردة في النصوص الدستورية أما الأعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية تنفيذاً لنصوص القوانين فإنها تعد أعمالاً إدارية وتخضع لرقابة القضاء .
-4 معيار القائمة القضائية : يتم تحديد من خلال هذا المعيار ما إذا كان العمل هو عمل سيادي أم لا من خلال الأحكام القضائية , أي وفقاً لمزاجية القضاة , وهذا الأسلوب يشكل عيباً حقيقياً في هذا المعيار .
المبحث الثاني :
الطبيعة القانونية لأعمال السيادة , أعمال السيادة في التطبيقات القضائية .
المطلب الأول:
الطبيعة القانونية لأعمال السيادة :
تختلف المواقف الفقهية والاجتهادية في التكييف القانوني للأعمال التي تعد من أعمال السيادة ، أو من تحديد النظام القانوني الذي تنتمي إليه إلا أن الرأي الراجح في أنها تدخل في طبيعة الحق الراجح للمصلحة العامة على المصلحة الخاصة ، وأن الحفاظ على حق الحياة مقدم على الحق في سلامة عضو من الأعضاء ، حيث يجوز التضحية بالعضو من أجل الحفاظ على مصلحة راجحة، ( إن درءالمغارم مقدم على جلب المغانم) ، و هذا يعني أنها تنتمي إلى مفهوم النظام العام ، ومن ثم فإن تحديد
عمل من الأعمال على أنه من أعمال السيادة هو مسألة تكييف تقوم بها المحكمة المرفوعة إليها الدعوى، وتخضع في ذلك لرقابة المحاكم الأعلى ، ولا توجد قائمة أو لائحة تنص على تحديد الأعمال التي تعد من الأعمال السياسية أو أعمال السيادة التي يمتنع على المحاكم النظر فيها ، ولا عبرة لما تدفع به السلطة التنفيذية بهذا الخصوص، لأن العبرة لطبيعة العمل وليس للوصف الذي تعطيه الحكومة له.
وقد جاء في قرار للمحكمة الدستورية المصرية أنه (( رغم تعذر وضع تعريف جامع مانع لأعمال ال سيادة فإن أهم ما يميزها عن الأعمال الإدارية العادية هو تلك الصبغة السياسية البارزة فيها….)) .
هذا ما ذهبت إليه المحكمة الدستورية العليا في مصر في جلسة 15 لسنة 1986 في قرار لمحكمة النقض المصرية (( من المقرر في قضاء محكمة النقض أن المحاكم هي المختصة بتقرير الوصف القانوني للعمل الصادر عن السلطات العامة ، وما إذا كان يعد من أعمال السيادة ، وأن محكمة الموضوع تخضع في تكييفها في هذا الخصوص لرقابة محكمة النقض)) و جاء في قرار للمحكمة الدستورية العليا في مصر ((إن العبرة في تحديد التكييف القانوني لأي عمل تجريه السلطة التنفيذية لمعرفة ما إذا كان من أعمال السيادة أو عملاً إداريًا هي بطبيعة العمل ذاته ، ولا
تتقيد المحكمة العليا وهي بصدد إعمال رقابتها على دستورية التشريعات بالوصف الذي يخلعه الشارع على تصرفات الحكومة وأعمالها متى كانت بطبيعتها تتنافى مع هذا الوصف)) .
هذا ويرى بعض الفقهاء أنه لا فرق بين السلطة التي تمارس الضبط الإداري والسلطة التي تمارس الحكم ومن ثم فإن جميع أعمال الحكومة تخضع لرقابة القضاء ، ويرى آخر أن نظرية الأعمال السياسية أو السيادية في تقلص مستمر ، وأصبحت في الوقت الراهن مقتصرة على بعض المسائل المهمة مثل حالات الحرب والعلاقات الخارجية ، وممارسة رئيس الدولة لبعض صلاحياته ، إضافة إلى بعض علاقات الحكومة بالسلطة التشريعية ، لذلك فإن الأعمال السياسية التي تمارسها السلطة
التنفيذية ( الحكومة) تنحصر في :
1 – الأعمال المنظمة لعلاقات السلطة التنفيذية بالسلطة التشريعية.
2 – الأعمال المتعلقة بالعلاقات الدولية.
المطلب الثاني :
أعمال السيادة في التطبيقات القضائية :
إذا كانت التشريعات المختلفة للدول لم تتناول أعمال السيادة بالتحديد, إلا أن المحاكم من خلال الاجتهاد القضائي إلتمست بعض الأعمال المنسوبة للحكومة وقالت عنها إنها من أعمال السيادة ، إما من خلال بيان أوصافها، أو من خلال تسميتها بأسمائها، ومنها :
-1 الأعمال المنظمة لعلاقة السلطة التنفيذية بالسلطة التشريعية : تعد مسائل دعوة الناخبين للانتخاب، ودعوة البرلمان للانعقاد،واقتراح مشاريع القوانين من أعمال السيادة .
-2 الأعمال القضائية : تعد أعمال السلطة القضا ئية وما يلحق بها من أعمال الادعاء العام والضابطة العدلية من أعمال السيادة ، و المبدأ السائد في الفقه والاجتهاد هو عدم مسؤولية الدولة عن أعمال السلطة القضائية ، وإن كان يوجد ميل في الفقه والاجتهاد الإداري الحديث وخاصة في فرنسا يقول بمسؤولية الدولة عن أعمال السلطة المشروعة استنادًا إلى مبدأ العدالة الذي يقول : إّنه ليس من العدل في شيء أن يكون هناك شخص مضرور ولا يستطيع أن يراجع القضاء للمطالبة بالتعويض .
-3 عقد المعاهدات الدولية : يعد إبرام المعاهدات والاتفاقات الدولية والانضمام إليها عملاً من أعمال السيادة ، إلا أن مضمونها أو موضوعها ليس بالضرورة أن يكون دائمًا متصلاً بالسيادة ، إلا أن الاتفاقية المتعلقة بتنظيم إقامة الجيوش وإجراء المناورات العسكرية المشتركة تعد من أعمال السيادة .
-4 إعلان حالة الطوارئ : تعد مسألة إعلان حالة الطوارئ أو الأحكام العرفية في الظروف الاستثنائية التي تتعرض لها البلاد من الأعمال السياسية السيادية التي يمتنع فيها على القضاء أمر النظر فيها ، إلا أن الفقه والاجتهاد مجمع على أن الإجراءات التي تتخذ في سبيل تنفيذ الأحكام العرفية إنما هي إجراءات إدارية وليست سياسية وتخضع لرقابة القضاء.
– جاء في قرار للمحكمة الدستورية المصرية أنه ((ليس صحيحًا إطلاق القول : إن جميع الاتفاقيات الدولية أيًا كان موضوعها من الأعمال السياسية ، فالاتفاقية الدولية بإنشاء المصرف العربي الدولي تتمخض عن إنشاء بنك ، ولا يسوغ اعتبارها من
الأعمال السياسية)) .
– جاء في قرار لمحكمة القضاء الإداري السودانية ((إن كل قرار صادر عن فرد أو هيئة تابع للسلطة التنفيذية في أثناءأدائها لوظيفتها يكون قرارًا إداريًا قابلاً للطعن بالإلغاء)) ،
وقد جاء في قرار لمحكمة القضاء الإداري السورية (( إن الأمر العرفي هو قرار إداري مثل كل القرارات الإدارية التي تتجلى فيها إرادة الشخص العام بتعديل مركز قانوني كان يتمتع به .
-5 التدابير الأمنية : ذهبت بعض أحكام المحاكم إلى اعتبار التدابير الأمنية التي تتخذها الحكومة لمواجهة حالات الخطر على أمن وسلامة الدولة الداخلي والخارجي من أعمال السيادة وأسبغت عليها الحصانة بمواجهة السلطة القضائية .